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袁沙:国际制度进化逻辑与南海新秩序的塑造
2018年06月19日 10:30 来源:中国社会科学网 作者:袁沙 字号
所属学科:国际关系关键词:制度化;南海地区;国际秩序;双轨制

内容摘要:“南海仲裁案”闹剧之后,争端各方重新回到落实《南海各方行为宣言》(以下简称《宣言》)上来,南海局势迅速趋于缓和。“南海行为准则框架”属于多边国际制度范畴,制定“南海行为准则”意在发挥制度的规范作用,创造良好的环境,增强南海各方行为预期,减少交易成本,建立互信,最后通过双边谈判方式彻底解决南海问题。南海问题制度化进程南海问题制度化是中国与东南亚国家在谈判中不断协调立场、凝聚共识的结果。同时,在“南海行为准则框架”下逐步制定“南海行为准则”,建立地区安全机制,避免域外大国以“维护安全之名”肆意插手南海事务。

关键词:制度化;南海地区;国际秩序;双轨制

作者简介:

  “南海仲裁案”闹剧之后,争端各方重新回到落实《南海各方行为宣言》(以下简称《宣言》)上来,南海局势迅速趋于缓和。但2017年7月据美国媒体报道,特朗普政府批准了五角大楼要求美军“例行、规律地”在南海开展“自由航行行动”的年度计划,这意味着美国将更加频繁地巡航南海。果不其然,2017年至2018年5月间,美国多次在南海进行“自由航行行动”,比奥巴马执政期实施该行动的次数还多。目前,虽然美国增加了南海“自由航行行动”,但南海局势的主动权始终牢牢控制在中国手中。2017年8月6日,中国与东盟国家外长会议正式通过了“南海行为准则框架”,该框架为“准则”的实质性磋商奠定了良好基础,有利于南海地区的和平稳定,同时也向全世界证明无需域外国家插手,中国与东盟国家有能力用制度解决南海问题。“南海行为准则框架”属于多边国际制度范畴,制定“南海行为准则”意在发挥制度的规范作用,创造良好的环境,增强南海各方行为预期,减少交易成本,建立互信,最后通过双边谈判方式彻底解决南海问题。由此可见,南海问题制度化包括双边和多边两个进程,二者共同塑造南海地区秩序。

  国际制度进化与国际秩序

  国际制度一经形成,就具有相对稳定性和进化性。从根本上来讲,国际制度进化是制度对外部环境的适应和调整。由于受多种因素制约,现实中的国际制度进化则相对缓慢。一般而言,国家间互相学习和制度目标升级将推动国际制度的进化。国家之间的谈判是一个相互学习的过程,国家在学习中协调各自立场有步骤、分阶段地推动国际制度的发展。另外,当国际制度的目标实现以后,由于自身不可能立即消失,因此制度的内在要求国家重新设定更高的目标,继续发挥一定的作用。我们认为,通常秩序是由一系列制度构成的体系。秩序的本质是由谁来制定制度、制定何种制度以及制度在何种环境下才能良好运转。国际秩序不仅由国际制度组成,而且是发挥作用的结果。国际制度是维系和支撑国际秩序的重要基础,因此,国际制度发生变化必然会造成国际秩序的改变。

  南海问题制度化进程

  南海问题制度化是中国与东南亚国家在谈判中不断协调立场、凝聚共识的结果。南海问题制度化进程大可分为三个阶段。

  第一阶段:潜行中的制度化进程(1958—1982)。这一阶段是南海问题出现并加速发展阶段。部分南海国家以试探心理蚕食中国南海的利益,并未主动提出制度化诉求。但随着《联合国海洋法公约》(简称《公约》)的制定,南海问题实现了事实上的制度化。从1958年至1982年,三次联合国重大海洋会议最终制定了《公约》。《公约》虽然没有明确界定历史性海洋权利、岛屿等条款,但量化了领海和专属经济区的范围,客观上推动了南海问题制度化。

  第二阶段:双边制度化加速阶段(1982—2002)。中国在批准加入《公约》之前,适时颁布了《中华人民共和国领海及毗连区法》,保障南海及其诸岛的权利。此举引发一些南海国家的焦虑。越南和菲律宾“铤而走险”激化与中国在南海的矛盾。中越、中菲先后在南海地区发生冲突,加速了南海问题在双边层面的制度化进程。1995年中越发表联合公报,成立海上专家小组,经过五年努力,中越相继发布了《中越联合声明》、《中越北部湾划界协定》及《中越北部湾渔业合作协定》。1996年中菲也发表了联合声明,2000年双方还达成《关于21世纪双边合作框架的联合声明》。此外,1999年和2000年中国又分别与马来西亚、印度尼西亚签署联合声明,表示通过和平方式解决南海争端,共同维护南海的和平与稳定。

  第三阶段:多边制度突破阶段(2002至今)。严格意义上讲,南海问题多边制度化并非始于2002年,但2002年11月,中国与东盟国家签署了《宣言》标志着各方就南海问题达成制度共识。2003年中国加入《东南亚友好合作条约》,显示了中国维护南海和平稳定的决心。同年10月,中国与东盟发表联合声明,决定落实《宣言》。中国与东盟国家一直为制定“南海行为准则”而努力。2017年5月18日,中国与东盟国家落实《宣言》第14次高官会就“南海行为准则”议题进行深入探讨。8月6日,中国与东盟国家外长会议通过了“南海行为准则框架”。

  综合分析,南海问题制度化进程是不可遏制的大趋势。南海问题双边制度化是问题解决之道,多边制度是保障。这与解决南海问题的“双轨制”思想一脉相承。2014年中国和东盟确定了处理南海问题的“双轨制”思路,即由直接当事国通过谈判协商妥善解决争议,中国和东盟共同维护南海的和平稳定。南海当事国进行双边谈判有利于促进双边制度发展,推动南海问题的解决。同理,中国与东盟制定“南海行为准则”将约束各方行为,能够进一步维护南海地区稳定。

  二元结构助推南海地区新秩序

  南海问题制度化实质上也是制度进化的过程,它表现为双边和多边两种进程。双边制度化存在横向和纵向两个维度,不同双边制度互为制度进化的外部环境。同时,针对某一复杂问题的双边制度之间具有高度敏感性。倘若中越达成南海问题实质性框架,那么中菲可能通过协调和学习要求提升制度级别。另外,南海问题多边制度化进程相对单一。目前,南海各方利益诉求是建构具有国际法拘束力的“南海行为准则”。南海问题的双边和多边制度共同构成了南海问题制度化框架,显然,南海问题制度化是一个双边和多边的二元结构。

  由于缺乏扎实的地区稳定机制,南海局势在域外大国的干预下呈现一种客观上的无序状态。中国积极推动的南海问题制度化进程,必将有力推动南海地区有效解决矛盾问题从混乱走向有序,具有积极的地区和平稳定发展的重大现实意义。中国作为南海利益攸关方和地区大国将推动南海问题制度化进程,从而进一步建构有利于维护自身利益的南海地区新秩序。中国需要继续坚持“双轨制”思路推动南海问题制度化;坚持南海当事方通过双边谈判解决南海问题,将双边解决方案制度化、法律化。同时,在“南海行为准则框架”下逐步制定“南海行为准则”,建立地区安全机制,避免域外大国以“维护安全之名”肆意插手南海事务。可见,在南海问题制度化过程中,多边制度为双边谈判营造稳定的环境,双边制度为多边制度化提供动力和信任基础,二者相辅相成。相信在坚持多边谋安全、双边求发展的理念下,南海各方将共同打造出符合地区利益的南海新秩序。

 

  (作者系北京大学国际关系学院博士后、讲师)

 

  

  

  

作者简介

姓名:袁沙 工作单位:北京大学国际关系学院

职称:讲师

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